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有關專家解讀《保障中小企業款項支付條例》

有關專家解讀《保障中小企業款項支付條例》

2020-07-22 17:30     來源:政策法規處
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李子彬:加強監督檢查 保障有效實施加強監督檢查

中國中小企業協會會長


中小企業的貨物、工程、服務款項被拖欠,會嚴重影響中小企業資金周轉、擴大投資,甚至導致企業瀕臨破產。《保障中小企業款項支付條例》(以下簡稱《條例》)的出臺,將進一步完善促進中小企業健康發展的法治體系建設,有利于推動中小企業高質量發展。

一、保護中小企業參與市場公平交易的法治更加完善

大企業憑借其在供應鏈中的市場優勢地位,對為其配套的中小企業往往施加不合理的交易條件,并且常在合同履行期結束后拖欠貨款,甚至存在無理由拖欠賬款的現象。這主要是由于我國市場經濟已經由賣方市場發展為買方市場,擁有市場優勢地位的大企業在對中小企業的資金支付時點上具有極大的話語權。市場中同行業產品競爭非常激烈,中小企業為了在市場競爭中贏得一定份額,往往只能接受大企業提出的不合理條件及一些款項拖欠行為。

早在2012年,《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》中就已提出“研究制定防止大企業長期拖欠小型微型企業資金的政策措施”。此前,我國僅在民法通則、合同法、公司法、反壟斷法中對履約、誠實守信等有原則性表述,無法對大企業較為普遍的拖欠行為實施有效約束。2018年實施的中小企業促進法增設第八章“權益保護”,第五十三條明確規定“國家機關、事業單位和大型企業不得違約拖欠中小企業的貨物、工程、服務款項。中小企業有權要求拖欠方支付拖欠款并要求對拖欠造成的損失進行賠償”,但缺乏細化規定。《條例》對預防和治理違約拖欠中小企業款項問題作出明確具體規定,完善了中小企業參與市場公平交易的法治保障。

二、借鑒國外有益經驗進一步完善執法規定

很多國家通過制定專門法律來規范和解決企業間資金支付和拖欠問題,防止大企業利用市場優勢地位侵害中小企業的利益。《歐盟關于打擊商業交易中延遲支付的法令》《英國延遲支付商業債務(利息)法案》《德國加速到期支付法》《美國及時付款法》《日本防止拖延支付轉包費法》和《日本防止拖延支付政府合同費法》等,都對市場主體之間的拖欠行為、付款期限、支付責任及相關處罰措施等作出了明確規定,以確保公平交易,保護廣大中小企業的利益。特別是不少國家和地區在市場利率很低的情況下,均對賬款逾期利息作出遠高于市場利率的懲罰性規定,以提高違法成本,真正起到懲戒警示作用。

《條例》在中小企業促進法的基礎上對中小企業反映強烈的付款期限、商業匯票使用、遲延支付責任、應收賬款融資確認等作出明確、可操作的規定,順應中小企業期盼,十分必要,具有重大的現實意義和歷史意義。下一步,應抓好貫徹實施,加大懲罰力度,以充分發揮法律對拖欠行為的懲戒和約束作用。

三、有助于加快中小企業應收賬款融資

應收賬款是企業的重要資產。國家統計局數據顯示,截至2020年5月末,規模以上工業企業應收賬款15.13萬億元,同比增長13.0%;應收賬款平均回收期為58.8天,同比增加10.4天。盤活應收賬款用于融資,對于減輕中小企業貸款對房產抵押的依賴、降低中小企業融資門檻、提高融資可獲得性具有重要作用。近年來,我國應收賬款融資快速發展,成效明顯。2013年底,人民銀行征信中心開發了中征應收賬款融資服務平臺,為中小企業開展應收賬款線上融資業務提供系統支持。2017年,人民銀行、工業和信息化部等七部門聯合印發《小微企業應收賬款融資專項行動工作方案(2017-2019年)》。截至2019年底,中征平臺累計注冊用戶19.7萬家,累計促成融資19.8萬筆,累計融資金額10.6萬億元。中小企業及付款方通過應收賬款融資服務平臺確認債權債務關系,提高了融資效率,降低了融資成本。

中小企業促進法第二十條明確規定:“中小企業以應收賬款申請擔保融資時,其應收賬款的付款方,應當及時確認債權債務關系,支持中小企業融資。國家鼓勵中小企業及付款方通過應收賬款融資服務平臺確認債權債務關系,提高融資效率,降低融資成本。”《條例》進一步明確:“中小企業以應收賬款擔保融資的,機關、事業單位和大型企業應當自中小企業提出確權請求之日起30日內確認債權債務關系,支持中小企業融資。”對確認義務的進一步重申和確認時間的明確要求,將進一步優化中小企業應收賬款融資的法律政策環境,推動應收賬款融資發展。

當前,新冠肺炎疫情對中小企業生產經營造成嚴重沖擊,中小企業經營困難和風險增大,資金緊張問題更加突出。《條例》的實施,能有效緩解中小企業資金困難,促進中小企業健康穩定發展,發揮中小企業對做好“六穩”、落實“六保”的重要作用。



王小蘭:維護公平競爭市場環境的有力舉措

時代集團公司總裁、全國政協委員、國務院參事


《保障中小企業款項支付條例》(以下簡稱《條例》)的頒布,既是切實保障中小企業權益、維護公平競爭市場環境的有力舉措,也是加快完善社會主義市場經濟體制的一項重要內容。

從其他市場經濟國家經驗看,大企業與中小企業之間的公平交易必須依靠法律給予制度保障。按照“合同自由原則”,企業有選擇合同對象、是否簽訂合同、決定合同內容(包括貨款的支付日期、支付方法等)、合同簽訂方式的自由。但如果不對“合同自由原則”加以一定的限制,處于優勢地位的一方就有可能利用其優勢,導致不公正的交易,損害處于弱勢地位一方的利益。因此,許多國家制定了專門法律,對市場主體之間的商業交易行為進行規范,特別是制定專門法律規范解決企業間資金支付和拖欠問題,防止大企業利用市場優勢地位侵害小微企業的利益。《歐盟關于打擊商業交易中延遲支付的法令》《英國延遲支付商業債務(利息)法案》《德國加速到期支付法》《美國及時付款法》《日本防止拖延支付轉包費法》和《日本防止拖延支付政府合同費法》等,都對市場主體之間的拖欠行為、支付責任及相關處罰措施作出了明確規定,以確保公平交易,保護廣大中小企業的利益。

近年來,我國中小企業被大型企業以及部分機關、事業單位拖欠賬款現象比較突出。從維護中小企業合法權益、規范款項支付行為、維護市場秩序、優化營商環境角度看,非常有必要從立法上對保障中小企業款項支付進行規范。可以說,《條例》的出臺恰逢其時。

第一,對支付要求和支付責任作出明確規定。《條例》首先對公平交易條件作了原則規定,機關、事業單位和大型企業不得要求中小企業接受不合理的付款期限、方式、條件和違約責任等交易條件,不得違約拖欠中小企業的貨物、工程、服務款項。對使用財政資金采購行為作出專門的嚴格規定,機關、事業單位使用財政資金從中小企業采購貨物、工程、服務,應當嚴格按照批準的預算執行,不得無預算、超預算開展采購。政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位,不得由施工單位墊資建設。

第二,對付款期限予以明確規定。《條例》借鑒其他國家立法經驗,規定機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務,應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項;合同另有約定的,付款期限最長不得超過60日。大型企業應當按照行業規范、交易習慣合理約定付款期限并及時支付款項。同時,《條例》對防止以拖延檢驗或驗收延遲支付款項行為作出明確規定,機關、事業單位和大型企業與中小企業約定以貨物、工程、服務交付后經檢驗或者驗收合格作為支付中小企業款項條件的,付款期限自約定的檢驗或驗收期限屆滿起算。

第三,對在企業正常付款條件之外可能存在的“隱性障礙”作出明確限制。比如,針對機關、事業單位和大型企業強制中小企業接受非現金支付方式,變相延長付款期限,強制在工程建設中收取非依法要求的額外保證金行為,以及因法人變更或竣工驗收等為理由拖欠中小企業欠款等情形作了限制性規定。《條例》還特別明確,中小企業以應收賬款擔保融資提出確權請求的,應當限期給予確權。這些條款的制定,充分表明堅持“問題導向”立法,通過對不公平的交易行為適當干預,保證中小企業獲得實質平等的地位。

此外,《條例》還對此項工作的指導監督檢查部門、投訴受理部門作了相應規定,對機關、事業單位違反《條例》的法律責任也作了相應規定,有助于保障《條例》貫徹實施、落地生效。

市場經濟下,一切交易活動要充分體現公平公正,任何主體都不能濫用優勢地位,都要自覺維護市場公平交易秩序,這是我們社會主義市場經濟的價值取向。《條例》的出臺,是深化經濟體制改革進程中更好發揮政府作用、落實市場主體公平待遇、營造公平競爭環境的有效手段,將有助于解決處于弱勢地位的中小企業難以通過自身力量解決的機關、事業單位、大型企業長期拖欠賬款的問題,有利于營造更加公平、公正、健康的市場環境。



龍衛球、王琦:守護中小企業命脈 有效優化營商環境

北京航空航天大學法學院院長、教授,北京航空航天大學法學院講師


一 、制定《條例》十分必要

制定《保障中小企業款項支付條例》(以下簡稱《條例》)的根本必要性,在于中小企業對我國經濟的重要意義以及國家對中小企業保護力度的不斷增強。中小企業的蓬勃發展是我國改革開放40多年來經濟建設的重大成就,既承載了歷史的輝煌,也醞釀著闖出新路,開啟下一個經濟高速發展階段的關鍵動能。同時中小企業還擔負著改善民生、解決就業、促進創新、培育匠人等諸多功能。國家對中小企業的重視也在近年達到了新的高度,一個重要標志是2018年修訂施行了中小企業促進法。

制定《條例》的直接必要性,在于避免拖欠中小企業款項引發的嚴重后果。拖欠行為的后果至少包括以下幾個方面:第一,中小企業的活力將受到削弱甚至面臨倒閉,其后果是給整體經濟運行帶來負面影響,這種負面影響在經濟增速放緩的階段表現得尤其明顯。第二,導致中小企業無力向勞動者或者下游經濟主體支付價款,影響社會穩定,廣受關注的拖欠農民工工資現象往往根源于此。第三,現實中拖欠方往往是國家機關和大型企業,這破壞了市場的公平氛圍和競爭秩序。第四,中小企業直接涉及民生,和社會大眾有最廣泛的接觸,其狀態的惡化將影響民眾的生活幸福度和對經濟發展的整體評價和信心。由此可見,拖欠中小企業款項表面看來與大眾離得很遠,實際上其不利后果是社會全體成員為之付出代價。在新冠肺炎疫情造成的經濟形勢下,中小企業的資金鏈愈加脆弱,所以確保款項及時支付對中小企業具有生死攸關的意義。

二、制定《條例》切實可行

首先,從實踐角度來說,我國從2018年底以來開展全國范圍的專項清欠工作,各地既發現了很多問題,也積累了不少對策,這為《條例》的制定打下了可靠的實踐基礎。其次,從規范層面來說,一方面,部分國務院部門、省份在各自權限范圍內就特定領域、特定地區的賬款拖欠行為已經出臺了規定,作出了積極有益的探索;另一方面,在國際層面,飽受支付遲延之苦的歐盟早在2000年就出臺了一部名為《關于打擊商業交易中延遲支付的指令》,歐盟各國又按照歐盟法的要求紛紛將這部指令轉化為國內法,美國、英國、日本等國也都有類似法律法規。《條例》以兼收并蓄的心態,博采約取的做法,充分借鑒了國內外現有規范的長處。

三、制定《條例》意義重大

第一,落實黨中央、國務院的重要指示,細化相關法律法規的原則性規定。習近平總書記2018年11月1日在民營企業座談會上發表重要講話,號召支持民營企業發展壯大,特別強調“要高度重視三角債問題,糾正一些政府部門、大企業利用優勢地位以大欺小、拖欠民營企業款項的行為”。李克強總理2018年12月24日主持召開國務院常務會議,部署加大對民營經濟和中小企業支持,明確提出“任何政府部門和單位、大型企業和國有企業,都不得違約拖欠中小企業款項”。中小企業促進法第53條規定“國家機關、事業單位和大型企業不得違約拖欠中小企業的貨物、工程、服務款項。中小企業有權要求拖欠方支付拖欠款并要求對拖欠造成的損失進行賠償”。2020年1月1日施行的《優化營商環境條例》第32條規定“國家機關、事業單位不得違約拖欠市場主體的貨物、工程、服務等賬款,大型企業不得利用優勢地位拖欠中小企業賬款”,并進一步要求“縣級以上人民政府及其有關部門應當加大對國家機關、事業單位拖欠市場主體賬款的清理力度,并通過加強預算管理、嚴格責任追究等措施,建立防范和治理國家機關、事業單位拖欠市場主體賬款的長效機制”。無論是黨中央、國務院的重要指示,還是法律法規中的原則性規定,都要求有專門規定才能落地生根,本《條例》正是對這一任務的堅決落實。

第二,鞏固上一階段的清欠工作成果,建立長效機制。按照黨中央、國務院的部署,2018年底開始,清欠工作在全國范圍內有序展開。2020年1月8日召開的國務院常務會議傳來佳音,截至2019年底,全國共梳理出政府部門和大型國有企業拖欠中小企業、民營企業逾期欠款8900多億元,75%已得到清償。會議要求,清欠資金優先清償拖欠的農民工工資。會議確定,出臺實施及時支付中小企業款項相關法規。《條例》的出臺,有利于完善法律依據,為治理清欠行為注入新動力,避免邊清邊欠、前清后欠,確保效果的長期性、穩定性。

第三,規范市場交易行為,助力營商環境改善。《條例》從付款期限、付款方式、遲延利息等多方面細致地規定了同中小企業交易的準則,還要求機關、事業單位和大型企業按規定披露欠付中小企業款項有關情況,既重事前預防,也重事后懲治,多策并舉,督促市場主體遵守法律規定和合同約定,營造一種誠實信用不拖不欠的商業倫理。

第四,明確國家機關在清欠工作中的雙重角色,進一步發揮各級國家機關對中小企業的利益保障作用。《條例》準確區分了國家機關(及其下屬事業單位)在清欠工作中的不同角色并作出了相應規定。一方面,國家機關如果作為普通交易人向中小企業采購商品或者服務,《條例》對其規定了比企業更為嚴格的付款期限,旨在引導各類機關發揮帶頭模范作用,恪守承諾,尤禁“新官不理舊賬”,禁止以機關負責人變更為由拖欠。另一方面,各級國家機關作為市場治理者,在其職能范圍內對保護中小企業合法權益承擔不容推卸的責任,《條例》規定國家機關應當采取的措施包括接受中小企業的投訴并作出適當處理,鼓勵法律服務機構為中小企業提供有針對性的法律援助,將中小企業清欠情況納入營商環境評價指標體系,對不遵守規定的市場主體采取懲罰措施等。

第五,彰顯了我國立法的新民生導向。《條例》的出臺,充分體現了新時代法律以保護市場主體的公平發展利益和普羅大眾的根本民生利益為核心使命,更凸顯了中國共產黨為人民謀福利,為民族謀復興的不變初心。

如果說民以食為天,那么中小企業的命脈毫無疑問就是款項的及時支付。我們相信,《保障中小企業款項支付條例》將有力疏通和長久守護中小企業的命脈,為我國營商環境的優化作出重要貢獻!



周學峰:構建及時支付制度體系 依法保障中小企業合法權益

北京航空航天大學法學院教授


國務院新近頒布的《保障中小企業款項支付條例》(以下簡稱《條例》),系我國為治理拖欠款項難題、保障中小企業合法權益的一部專門性行政法規,亦是落實《中共中央、國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》所提出的“建立清理和防止拖欠賬款長效機制”和“加快及時支付款項有關立法”的重要措施,旨在從源頭出發建立一套防止機關、事業單位和大型企業拖欠中小企業款項的法律制度,總結實踐中解決拖欠款項問題的經驗并予以制度化。

從適用范圍來看,首先,《條例》不僅適用于機關、事業單位、大型企業與中小企業之間的交易,使用財政資金從中小企業實施采購的團體組織亦應參照執行;其次,《條例》所規制的款項支付,限于因貨物、工程或者服務交易而產生的支付義務,而不包括因借款、發行債券等金融活動而產生的債務糾紛;第三,僅當交易中的收款權利人為中小企業時,才適用該《條例》,而不適用于付款義務人為中小企業。

從規制方式來看,《條例》具有兩大突出特點。一是基于保護中小企業合法權益的目的,對交易當事人之間的合同約定進行了必要的限制。二是考慮到商事活動的復雜性,區分了機關等公法人與大型企業兩類不同主體,前者因使用財政資金且通常不以從事商業活動為主業,因而受到了更為嚴格的約束,而大型企業作為從事商事活動的私主體所受約束則相對寬松,相關規則也具有一定的靈活度。

從具體內容看,“及時支付”是《條例》的核心。為了實現這一目標,《條例》采取了多項保障措施。

首先,強化預算約束。實踐中許多賬款拖欠的發生往往是因為機關、事業單位在缺乏財政預算保障的情況下實施采購而導致的,為此,《條例》明確禁止機關、事業單位在無預算、超預算的情況下實施采購,強調應嚴格按照批準的預算執行采購和付款。政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位,不得由施工單位墊資建設。

其次,確立了最長付款期限制度。實踐中一些機關、事業單位經常利用其在交易中的優勢地位強行在合同中設定較長的付款期限,使中小企業無法追究其違約責任。為解決這一問題,《條例》明確規定,機關、事業單位應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項,合同約定的付款期限最長不得超過60日。鑒于商事交易的復雜性,《條例》對于大型企業的付款期限未作硬性規定;鑒于合同標的的多樣性和檢驗的復雜性,《條例》對于檢驗、驗收期限亦未做硬性規定,盡管如此,機關、事業單位和大型企業仍應本著公平交易和誠實信用的原則,在訂立合同時與中小企業協商約定合理的期限,并應及時進行驗收、結算和支付。

第三,對付款方式作了限制。實踐中一些機關、事業單位和大型企業在向中小企業付款時經常使用遠期商業匯票的方式進行支付,從而變相地延長了付款期限,對此,《條例》規定使用商業匯票等非現金支付方式支付款項時,應當在合同中明確約定,并不得強制中小企業接受商業匯票,不得變相延長付款期限,此外,《條例》還規定了機關、事業單位違反上述規定應當承擔的法律責任。

第四,禁止非法限定保證金的形式。中小企業在參與招投標、承攬建設工程等經營活動中有時依照法律規定或交易習慣需要向對方提交保證金,保證期限屆滿后才可請求返還。未及時返還保證金亦屬于常見的拖欠款項的一種方式。為解決此問題,《條例》規定機關、事業單位和大型企業在收取保證金時,應當允許中小企業以提供保函等非現金方式提供保證,不得將保證金的形式限定為現金。此項措施將會大量減少遲延返還保證金現象的發生。

第五,禁止以不正當理由拖延支付款項。實踐中,付款義務人拖延支付到期款項的理由可謂五花八門,《條例》對一些典型的不正當理由進行了明令禁止,例如,法定代表人或者主要負責人變更(“新官不理舊賬”)、未完成內部付款流程等事由。此外,《條例》還禁止單方面要求將審計機關的審計結果作為結算依據,該情形常發生在付款義務人為機關、事業單位和國有大型企業時,并多發生在建設工程領域。單方面要求將審計結果作為結算依據的不合理之處在于:一是審計周期較長,有可能超出了合同約定的付款期限;二是審計結果有可能與招投標確定的價款或合同約定的價款不一致,從而導致招投標程序被虛置、合同約定不被尊重。至于合同對于審計要求事先已作出明確約定,或者存在法律、行政法規的強制性規定時,雙方當事人事先對此已有明確預期,并可基于該前提來商談其他合同條款,這種情況下,可以將審計結果作為結算依據。

第六,規定了最低逾期利率。依照合同法原理,付款義務人遲延支付款項的,應當支付逾期利息,但逾期利率可由交易當事人自由約定。然而,當交易中的一方處于強勢地位時,有可能在訂立合同時強迫處于弱勢的一方接受較低的逾期利率。為了保護中小企業的合法權益和交易的公平性,《條例》對合同中關于逾期利率條款的約定作了限定,即機關、事業單位和大型企業在與中小企業進行交易時,所約定的逾期利率不得低于合同訂立時1年期貸款市場報價利率。如果當事人在合同中未對逾期利率作出約定,則按每日萬分之五的利率支付逾期利息。

第七,規定了強制信息披露制度。《條例》要求機關和事業單位應通過網站、報刊等方式公開上一年度對中小企業的逾期付款信息,而大型企業則應在企業年度報告中進行披露。該規定的意義不僅在于強化公眾監督,還可以為中小企業在選擇交易對象時提供指引,避免與那些信用差、拖欠金額高的機關或企事業單位進行交易。

第八,規定了信用懲戒制度。包括兩方面:一是大型企業依《條例》作出的關于逾期付款的信息披露,應當納入到企業信用信息公示系統中,從而會影響社會對該企業的信用評價。二是機關、事業單位和大型企業遲延支付中小企業款項情節嚴重的,相關失信信息將被納入到全國信用信息共享平臺,并有可能會受到失信懲戒。

第九,規定了投訴處理程序。《條例》為被拖欠的中小企業提供了行政救濟程序,即投訴處理程序。《條例》總結清理拖欠民營企業賬款的實踐經驗,將“屬地管理、分級負責、誰主管誰負責”的原則予以制度化。

總的來看,《條例》貫徹了保護中小企業合法權益的精神,細化了中小企業促進法中的相關規定并增強了可操作性,構建了一套以及時支付為中心的規則體系,為解決拖欠款項問題提供了制度化工具,為中小企業維護自身合法權益提供了法律保障。


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